汤怀志：把握好全域土地综合整治的守正与创新

2023年底召开的中央农村工作会议明确提出，要学习运用“千万工程”蕴含的发展理念、工作方法和推进机制，找准乡村振兴的切入点。多年来，“千万工程”的开展，为推动乡村建设、统筹城乡发展开辟了新路径，经验之一便是开展土地综合整治。

全域土地综合整治是最基础的乡村工程。2018年，我国首部乡村振兴规划将其纳入战略部署并启动了全国试点，探索通过空间治理推进乡村建设、服务乡村振兴的实施路径和实践样本。从实践来看，近年来快速发展起来的“明星村”“模范村”无不实施过这一工程。尽管不同村镇基础不一、禀赋各异，但贯穿其中的理念方法和底线要求是相通的：用好乡村自然资源，通过整体推进对农用地、建设用地的整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，实现乡村空间供给与发展需求的再匹配；通过整治搭建土地要素与经济社会要素的协同治理平台，实现多资源要素、多复合功能、多渠道资金的再集中；结合规划引领、用途管制约束、自然基底建设、政策协同保障、监督考核评估等空间治理措施，打通空间规划、空间管制与乡村建设、项目落地的通道。其中，有两个关键应作为守正之原则：一是坚持底线思维和保护优先，坚守耕地数量、质量、生态“三位一体”保护和节约集约用地要求，稳定农业空间、保护生态空间、锁定城镇空间；二是要立足乡村发展阶段，始终将乡村建设的主体任务放在优先位置，充分考虑财力可持续和农民可接受，集中力量优先抓好普惠性、基础性、兜底性的民生建设，敬畏历史、文化、生态，留住乡风、乡韵、乡愁。同时，我们还应认识到全域土地综合整治不是简单的工程建设，其关键在于实现乡村国土空间价值，且改变乡村优特资源低水平循环、优质要素低价值实现的局面。乡村空间虽然具有多重功能、多元价值，但具体空间的功能选择是有限的，若只有固化的建设项目和同质化的功能，怕是很难吸引优质人才和优质产业，还会陷入资金不足、用地短缺、基层积极性不高等表象陷阱。此外，依靠政策倾斜和过量的项目资金投入带来的资产增值也难以持续，容易导致资本过度运作而将老百姓排除在外，更会产生“虹吸效应”导致政府无法抽身。因此，全域土地综合整治要选好路、算好账，将两个关键作为创新之方向：一是提升认知水平，建立乡村价值发现机制，从各地实际和农民需求出发，让新旧要素融入乡村场景、为村民所掌握所使用，让群众得到实实在在的好处，坚持用空间上的小调整、政策上的小切口激发乡村活力；二是巧用优美的自然环境，找到实现生态价值转换的有效途径，坚持在村镇这样的小微尺度上精心谋划，围绕生产、生态、产业、文化等优特要素做好“土特产”文章，真正实现“干一片、成一片”。当前，美丽中国的乡村画卷正在逐步展开。其中最精彩的篇章，一定会有全域土地综合整治对乡村国土空间价值的精致塑造和美丽呈现。笔者以为，全面推进全域土地综合整治还要从全流程角度做好保障：一是在规划设计环节，要坚持守正创新，在县域土地整治规划统筹下，聚焦乡村“三生空间”的小微集群，营造土地底盘的“功能单元”，协调好主体功能空间和关键核心空间的关系，利用“三生”空间的功能互补与复合利用，确保乡村空间的整体性与连续性。二要用足用好用地政策，从农民群众期盼中找准出发点和落脚点，运用《乡村振兴用地政策指南（2023年）》分类施策，从供给保障和生态保护双安全角度服务乡村建设。三是加强全域土地综合整治监管，不仅要从规划、实施、考核各个环节，还要从国家、省市、县乡各个层级进行分类监管；既要将守护空间底线作为核心内容，更要将乡村活力纳入监管范畴，确保自然资源用得好、乡村空间价值得以实现。

（作者系中国农业大学土地科学与技术学院副教授）